La repetición de un hecho puede sugerir una intención, pero no siempre es así. Del mismo modo, la tendencia de un indicador no explica sus causas. Esto ocurre con las diferencias entre los gastos presupuestados por el Gobierno y los montos realmente ejecutados.
La formulación de la ley de gastos públicos es un macroproceso, definido como un conjunto de actividades orientadas a lograr un producto o resultado. En este convergen los subprocesos de planificación, inversión y administración pública, crédito público, pensiones y jubilaciones, así como instituciones como el Banco Central y organismos internacionales que aportan insumos para la formulación presupuestaria, entre ellos la tasa de cambio proyectada, la meta de inflación y los precios internacionales del barril de petróleo.
Los errores de estimación y de asignación por partida de gasto, efectuados por las instituciones responsables de los subprocesos complementarios de la formulación presupuestaria, se reflejan frecuentemente en modificaciones. Estas pueden originarse por información incompleta o deficiencias institucionales. No es posible lograr una buena presupuestación sin una planificación eficiente.
Una desviación en la tasa de cambio por encima o por debajo de lo previsto —algo esperable en el mundo real— puede dar lugar a un faltante o a un excedente en la partida destinada al pago de intereses de la deuda pública.
En caso de existir un excedente, este podría reasignarse para cubrir déficits en otras entidades. Sin embargo, esto no implica una intención política de incumplir el presupuesto. A lo sumo, estas situaciones podrían atribuirse a un sesgo de estimación propio del quehacer presupuestario.
Algo similar ocurre con los precios del petróleo. Debido a la magnitud de estas partidas dentro del presupuesto, sus variaciones pueden dar lugar a amplias reasignaciones de gastos.
Las perturbaciones económicas exógenas, como un aumento inesperado de los precios internacionales del petróleo, así como los efectos de fenómenos naturales, dan lugar a modificaciones presupuestarias frecuentes y significativas. Por tanto, no sería objetiva una evaluación de las desviaciones del gasto que no tomara en consideración el impacto de estos imprevistos en la ejecución del presupuesto.
Las desviaciones se han producido durante todas las administraciones de gobierno. No obstante, su magnitud varía de una administración a otra. Por ello, una evaluación objetiva debería examinar cómo ha evolucionado este tema a lo largo del tiempo. En la tabla se recogen los resultados sobre la confiabilidad del presupuesto del país correspondientes a los períodos 2009-2011, 2013-2015 y 2019-2021. Estos resultados están contenidos en la evaluación Gasto Público y Rendición de Cuentas, conocida por sus siglas en inglés como PEFA, la metodología internacionalmente más acreditada para evaluar las finanzas públicas.
La metodología PEFA evalúa las desviaciones como parte de la confiabilidad del presupuesto. Para ello, mide, a través de dos componentes, si el presupuesto aprobado experimenta modificaciones o desviaciones sustanciales durante su ejecución. La evaluación se realiza comparando el presupuesto inicial aprobado por el Congreso con la ejecución presupuestaria al finalizar el año.
De acuerdo con el porcentaje de desviación —menor del 5 %, menor del 10 %, menor del 15 % y mayor del 15 %—, se asignan las calificaciones A, B, C y D, respectivamente.
También se consideran factores como los choques externos, que pueden dar lugar a desviaciones entre lo consignado y lo ejecutado.
Esto se observa en la nota de los autores al pie de la tabla, correspondiente a la evaluación de 2022.
